Comunidades Autónomas en la Constitución Española
Delimitación de competencias
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Escribe:
José Manuel Rodríguez Álvarez
Profesor Asociado, Doctor de la
Facultad de Derecho de la Universidad Aut ónoma de Madrid y Subdirector General de Asuntos Europeos del Ayuntamiento de Madrid.
Profesor de la Maestría de Administración Pública del Instituto Ortega y Gasset y la Escuela de Gerencia Continental. |
El modelo de descentralización territorial en el nivel regional de la Constitución española de 1978 es realmente singular y no se parece a ningún otro. Y ello se debe al peculiar tratamiento que de la cuestión hace la Constitución, que parte del reconocimiento de la autonomía de las regiones y nacionalidades que integran España como un derecho potestativo, que esos sujetos pueden usar o no de forma voluntaria, en el marco de la unidad de la nación española y de la solidaridad entre todas ellas.
Se trata de un modelo peculiar, que trata de dar respuestas abiertas a un Estado que necesitaba iniciar procesos de descentralización territorial, pero en el que existían muy distintas sensibilidades y demandas sobre la intensidad del hecho y de la identidad regional. El constituyente sabía que tenía que permitir la apertura de un proceso histórico de transición desde un Estado fuertemente unitario y centralista a otro políticamente descentralizado, pero carecía de un modelo único alternativo y por ello dejó las puertas abiertas al cambio sin imponerlo.
Se abrió así paso a un proceso que, sin embargo, y debido en buena medida al consenso y al sentido común de las grandes fuerzas políticas españolas, finalizaría con el establecimiento de un modelo de descentralización regional generalizado en toda España en el año 1983, cuando todos los territorios que lo integran acabaron de ejercer ese derecho, sin que ninguno dejara de hacerlo, mediante la creación de las denominadas “Comunidades Autónomas”.
En otro caso, sin duda alguna se habría generado un problema de organización política y administrativa, por la coexistencia en un mismo Estado de dos modelos de organización territorial, uno unitario y otro políticamente descentralizado. Algo que puede admitirse de forma transitoria, o cuando deben atenderse singularidades especialísimas de determinadas partes del territorio, pero no cuando da lugar a una configuración regional más o menos arbitraria de un país.
Identidad Regional
La identidad regional histórica fue la clave del mapa regional español, pero no es la única razón posible para el establecimiento de un proceso de descentralización política en un país determinado. Otros muchos factores pueden incidir en el desarrollo de un proceso de descentralización en el nivel regional, a veces incluso coincidiendo en mayor o menor grado. Entre ellos, deben destacarse la necesidad de profundizar en la democracia, acercando el poder territorialmente a los ciudadanos; el respeto a las diferencias culturales y lingüísticas; o el mejor uso de los recursos del territorio y la implementación de políticas endógenas de desarrollo regional.
Las competencias de las regiones variarán según la finalidad o las finalidades del proceso regionalizador, y de la intensidad del grado de descentralización deseado. Evidentemente, las competencias son mucho mayores cuando se desarrolla un proceso de descentralización netamente político, que comprende la existencia de potestades legislativas en manos de las regiones, que cuando el proceso conduce a una simple autonomía de tipo administrativo.
Distribución de Competencias
En el caso español la Constitución opta por un modelo complejo de distribución de competencias, que incluye aparentemente dos listas de competencias. Y digo aparentemente porque la segunda lista, como ahora se verá, comprende en realidad tres tipos diferentes de competencias.
La primera lista, incluida en el artículo 148 de la Constitución, comprende las materias sobre las que todas las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias desde el primer momento, como así efectivamente ocurrió. Las competencias de las Comunidades Autónomas sobre estas materias pueden comprender la potestad legislativa, salvo que sólo se les reserve una función diferente, lo que únicamente ocurre en materia de medio ambiente, en la que la función que se prevé en este precepto es la gestión. Desde esta perspectiva, el modelo español es marcadamente federalizante, aunque desde un punto de vista jurídico-formal no puede decirse que España constituya un Estado federal.
La lista de materias que este precepto contiene es grande y relevante, incluyendo ámbitos tan significativos para la exclusiva competencia regional como la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda, las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio, el fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, las obras públicas e infraestructuras que no excedan de su territorio, la agricultura y la ganadería, los montes y los aprovechamientos forestales, la asistencia social, la sanidad e higiene, la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, los museos, bibliotecas y patrimonio monumental de interés para la Comunidad Autónoma, y la coordinación de las policías locales.
La segunda lista está constituida por las materias previstas en el artículo 149, que en principio parecería que, frente al anterior, es el que comprende las competencias exclusivas del Estado. Sin embargo, una lectura detallada de este precepto nos permite detectar tres tipos de competencias.
En primer lugar, hay una serie de ámbitos en los que la competencia del Estado lo es en bloque, es decir, que comprende todos los aspectos de la materia. Se trata de las tradicionales competencias nucleares del Estado, como las relaciones internacionales, la defensa, o la nacionalidad y la extranjería.
En segundo lugar, hay otro grupo de materias en las que lo que se reserva al Estado es exclusivamente la legislación. Esto significa que las Comunidades Autónomas, a través de sus Estatutos de Autonomía, pueden asumir las competencias en materia de ejecución. Es el caso de la legislación laboral, o la legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
En tercer lugar, hay un conjunto importante de materias en las que lo se reserva al Estado no es toda la potestad legislativa, sino solamente la “legislación básica” o las “bases”. Este concepto comprende el mínimo común denominador normativo que debe ser regulado por el Estado por razones de interés general. Pero, a partir de aquí, las Comunidades Autónomas, por medio de sus Estatutos, pueden asumir competencias para legislar en detalle a través de leyes regionales, para desarrollar esas leyes mediante reglamentos y para gestionar la materia de que se trate. Es el caso, entre otros, de la protección del medio ambiente, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, del régimen minero y energético, de la prensa, la radio y la televisión, de la educación, de la sanidad, la banca y los seguros.
Tanto en el caso del segundo como del tercer grupo últimamente citados, no todas las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias de entrada. Solamente aquellas que se hayan constituido por un procedimiento más complejo, que exige la participación del cuerpo electoral mediante referéndums, pueden hacerlo. El resto de las Comunidades Autónomas, deben esperar cinco años desde la aprobación de sus Estatutos para asumirlas, mediante las oportunas modificaciones de estos últimos, lo que supone que en el proceso de descentralización español ha habido dos velocidades, unidas a diferentes sensibilidades en materia de identidad regional.
A lo largo de estos años, sin embargo, la inicial asimetría se corrigió porque todas las Comunidades Autónomas que no habían sido constituidas mediante referéndums, transcurrido ese plazo, modificaron sus Estatutos, igualando así sustancialmente sus competencias. La simetría final ofrece un panorama competencial marcadamente similar al de un Estado federal.
Competencias Residuales
Otra característica singular del modelo competencial español es el tratamiento de las competencias residuales. Aquellas competencias que no están expresamente reservadas al Estado en la Constitución pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos de autonomía. Pero si no lo hacen, son de titularidad estatal. Por lo tanto, ni el modelo federal puro de cláusula residual a favor del segundo nivel, ni el regional a favor del Estado. Algo que responde a la lógica profunda del modelo español: tiene vocación y alcance federalizante, pero como el uso de la autonomía es potestativo, la única solución coherente es la descrita.
Por otra parte, debe destacarse que el Estado, mediante leyes orgánicas, puede transferir a las Comunidades Autónomas competencias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. En la práctica, las leyes orgánicas de transferencia se han utilizado en el sistema español con una finalidad transitoria, para aumentar el nivel competencial de las Comunidades Autónomas que se han constituido sin referéndums y que, por lo tanto, no pueden asumir en sus estatutos competencias en el marco del artículo 149 de la Constitución, y sí sólo en el marco del artículo 148.
Pero una vez reformados los Estatutos de esas Comunidades, transcurridos cinco años desde su vigencia, esas competencias han pasado a ser autonómicas. La diferencia es significativa: una competencia transferida por ley orgánica puede recuperarse por el Estado mediante una ley orgánica posterior (aunque políticamente esta posibilidad sea muy reducida). En cambio, una competencia asumida por un Estatuto queda blindada, porque los Estatutos sólo pueden modificarse por los procedimientos en ellos previstos, y la iniciativa corresponden siempre a la asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma. Y nadie renuncia a las competencias voluntariamente.
Aún podríamos hablar de otros aspectos significativos, como de las leyes orgánicas de armonización. El Estado puede dictarlas para armonizar la legislación de las Comunidades Autónomas, con carácter excepcional, por razones de interés general. Lo hizo sólo una vez, muy tempranamente, en 1982, pero con un alcance que pretendía ser general y no sectorial, desbordando su sentido constitucional. El Tribunal Constitucional se encargo de recordarlo con un severo varapalo, y el Estado no ha vuelta a intentar jamás la probación de una ley de esa naturaleza.
En definitiva, el sistema de distribución competencial español es complejo y profundo. Organizado sobre la base de un principio potestativo en la constitución de las Comunidades Autónomas, permite un modelo de corte claramente federal por el reparto de funciones, que implica la posibilidad de una descentralización política de amplio alcance, comprendiendo la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas en numerosas e importantes materias, en algunos casos con carácter exclusivo, y en otros casos dictando leyes de desarrollo de las bases que apruebe el parlamento nacional.
La consecuencia es que las Comunidades Autónomas gozan de amplias posibilidades para desarrollar políticas públicas propias, lo que por una parte aumenta el grado de pluralismo y de competencia política en el sistema institucional español, y, por otro lado, fortalece el nivel de descentralización y de proximidad en el ejercicio de muchas políticas públicas. Algo positivo para el buen funcionamiento del país y para la profundización efectiva de la democracia.
La identidad regional histórica fue la clave del mapa regional español, pero no es la única razón posible para el establecimiento de un proceso de descentralización política en un país determinado
“Organizado sobre la base de un principio potestativo en la constitución de las Comunidades Autónomas, permite un modelo de corte claramente federal por el reparto de funciones”
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