¿Tiene el actual gobierno un proyecto de descentralización?
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Escribe:
Raúl Molina Martínez
Arquitecto, especialista en planificación, promoción y gestión del desarrollo descentralizado y concertación social. Ha desempeñado funciones directivas, de asesoría y capacitación para diversas instituciones públicas, agencias de cooperación internacional y proyectos de desarrollo. Actualmente es consultor de Governa SAC y GTZ. Profesor de la Escuela de Gerencia Continental.
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En octubre del 2006 el Presidente García lanzó el que llamó su “shock descentralista”. Su principal compromiso en él fue concluir junto con el año 2007, el proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales.
a terminado el 2007 y como era previsible, ese proceso no ha concluido. A pesar de los esfuerzos de simplificación hechos por la Secretaría de Descentralización de la PCM, las partes –Poder Ejecutivo y gobiernos regionales– nuevamente han terminado envueltas en un proceso formalista de intercambio de documentos y proliferación de normas, similar al que tanto se criticó, incluidos representantes del actual partido de gobierno, a la anterior administración nacional.
Según datos de la propia Secretaría de Descentralización, al 14 de enero del presente año se habrían transferido a 25 gobiernos regionales 1,257 funciones de 11 sectores y acreditado otras 2,737, es decir el 86.4% de la meta de 4, 625 funciones1. Sin embargo, más allá de las funciones aún pendientes, el proceso no ha podido concluir ni siquiera en las funciones ya acreditadas.
¿Por qué? El problema son los recursos. La Ley de Bases de la Descentralización establece que la transferencia de competencias debe ser fiscalmente neutra, es decir que no deben transferirse recursos sin las correspondientes responsabilidades de gasto, pero también precisa que no deben transferirse competencias sin acompañarlas de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros que aseguren su continuidad.
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¿Por qué entonces los sectores no definen los recursos asociados a cada función a transferir y asunto resuelto? Por un lado, porque no pueden hacerlo, debido a que nuestro presupuesto público no está organizado de esa forma –por funciones específicas–, sino por insumos. Pero también porque muchas de las funciones a transferir son nuevas, es decir no son prestadas por ninguna entidad nacional o si lo son, es de manera muy limitada, en una escala no distribuible en 25 partes.
La respuesta tampoco viene por el lado de los recursos para inversión pública, 70% de los cuales, según el Presidente de la República en su discurso de julio 2007 ante el Congreso, está ahora en manos de los gobiernos descentralizados. De lo que se trata es de transferir recursos corrientes para sostener la operación de funciones públicas permanentes hoy insuficientemente financiadas
.¿Cuál es la salida entonces? Que el gobierno nacional tome una decisión estratégica clara de si se quiere usar la descentralización para lo que debe servir: para reformar de una buena vez el Estado y su manera de prestar sus servicios, acercándolos cada vez más y mejor a los ciudadanos en cualquier punto del territorio nacional. |
Para eso, no se trata sólo de transferir funciones de un nivel a otro o peor aún, de obligar a los gobiernos regionales a implementar funciones que en largos años de historia, el Estado no pudo implementar y sorprendernos de que ellos no logren hacerlo bien. Se necesita que los sectores y los organismos del nivel nacional repiensen la manera como estaban acostumbrados a ejercer las funciones públicas a su cargo, debiendo capitalizar ahora la oportunidad que abre contar con un nivel intermedio de organización del Estado, los gobiernos regionales, que posibilita articular más al nivel nacional con el universo de las municipalidades, de larga existencia en el diseño del Estado, pero también aisladas de él y muy diversas en sus capacidades institucionales.
¿Ello conlleva desafíos de mayor coordinación intergubernamental, en escenarios de un mayor número de autoridades elegidas de signo no siempre coincidente y de culturas institucionales no proclives a la acción coordinada? Es verdad; por definición, un Estado descentralizado es un Estado más interdependiente entre sus partes ¿Ello requiere de capacidades más homogéneamente desarrolladas a lo largo y ancho del Estado? Esto también es verdad. Pero estos son justamente los retos de la reforma del Estado, si su objetivo es que progresivamente éste sirva más y mejor a los ciudadanos en cualquier punto del país.
¿Es posible hacerlo? Ahora sí hay una oportunidad para intentarlo, porque el Estado tiene más recursos producto del crecimiento económico. En el 2003 cuando se relanzó la descentralización, otra habría sido la respuesta. Ahora los sectores tienen recursos crecientes, pero no en sus direcciones generales o nacionales, que son las que deben transferir parte de sus funciones permanentes, sino en sus programas nacionales para políticas específicas; veamos sino dónde están asignados los incrementos presupuestales recientes recibidos por sectores como educación y salud.
Porqué no compartir parte de estos recursos con los gobiernos descentralizados, mediante mecanismos eficientes, predecibles y equitativos, asociados al imprescindible fortalecimiento de sus capacidades de gestión, que comprometan el logro de objetivos compartidos entre la nación y las prioridades de regiones y localidades.
Eso no es sostenible en el mediano plazo dirán algunos. Posiblemente no, si el crecimiento económico se cayera; confiemos que no será así. Mientras, deberíamos usar el tiempo para consensuar y poner en juego la real plataforma de sostenibilidad y financiamiento de las funciones a transferir: un verdadero proceso de descentralización fiscal –que hasta ahora el Poder Ejecutivo se ha negado a discutir seria y abiertamente–, que enfrente las desigualdades entre departamentos y localidades, hoy exacerbadas por una descentralización de recursos principalmente basada en el Canon2 , y simultáneamente incentive a aquellos gobiernos descentralizados dispuestos a lograr un mayor desempeño en el servicio a sus ciudadanos.
En ese marco, se trata también de adoptar prioridades. No se pueden transferir homogéneamente 185 funciones a 25 gobiernos regionales diversos y otro número aún no determinado a las municipalidades, y a la vez asegurar en todos los casos calidad en el proceso y efectos positivos en el desempeño estatal. Felizmente, desde la Ley de Presupuesto del 2007 están priorizadas 11 actividades, consolidadas luego en 5 programas prioritarios que obligan a todo el Sector Público ¿Por qué no concentrar los esfuerzos de rediseño y descentralización efectiva de funciones públicas en esas prioridades, asegurando que por lo menos en ellas la población, particularmente la más pobre y excluida, note la diferencia?.
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1 185 funciones que establece la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales por 25 gobiernos regionales (excepto la Municipalidad Metropolitana de Lima, a la que de acuerdo a ley le corresponden las funciones de gobierno regional en la Provincia de Lima).
2 La diferencia entre el distrito que más Canon recibió y el que menos lo hizo fue en 2007 de 11’165,700 veces.
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